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La défense du coton brésilien à l’OMC: Rétrospective et Analyses, Par Flávio S. Damico, Ministre Conseiller, Mission Permanente du Brésil à l’OMC et auprès d’autres organisations économiques basées à Genève


LOCAL : Pourriez-vous revenir, en quelques mots, sur la genèse du « combat » brésilien pour sa production du coton? Qu’est-ce qui a provoqué la plainte déposée contre les Etats-Unis ?

Flávio S. Damico : Au moment où le Brésil avait requis des consultations avec les Etats-Unis en septembre 2002, la US Farm Bill 2002 et d’autres lois américaines garantissaient et autorisaient le paiement d’un large éventail de subventions à l’industrie locale et d’exportation pour la production, l’utilisation et l’exportation du coton upland américain. Les producteurs américains de coton upland figuraient parmi les producteurs de coton upland les plus chers du monde, avec des coûts totaux moyens largement au dessus des prix des marchés américains et mondiaux au cours d’une période de cinq ans, qui a précédé la requête du Brésil pour la mise en place d’un panel en février 2003. Depuis 1998, ces coûts avaient connu une augmentation, mais dans le même temps, les prix mondiaux du coton avaient fortement chuté.   Cette situation a perduré jusqu’à une date récente.

 

Le pourcentage de la production américaine exportée s’était tant accru que la part des exportations des Etats-Unis était passée de 25% de la part du monde à 38% du total des exportations mondiales vers le deuxième trimestre l’année 2002. Cette augmentation a fait des Etats-Unis, de très loin,  le plus gros exportateur de coton upland du monde.  Les intérêts du Brésil avaient connu un grand préjudice causé par les faibles prix et la part du lion que s’étaient taillé les Etats-Unis dans le marché des exportations depuis 1999. Les prix brésiliens et mondiaux, qui avaient piqué du nez à cause des subventions du coton upland américain, avaient eu un impact négatif sur le revenu agricole brésilien, l’équilibre commercial, les services liés au coton, les revenus fédéral et gouvernemental, l’emploi, etc.

La Farm Bill 2002 et d’autres lois autorisaient le paiement de nombreuses subventions jusqu’en 2007. Ces subventions garantissaient des niveaux de subventions permettant aux Etats-Unis de poursuivre une production massive du coton upland sans se soucier des coûts de production et des prix mondiaux du coton upland  Les prévisions des Etats-Unis de l’époque démontraient qu’au cours de la durée de vie restante de la US Farm Bill 2002, la production américaine resterait très élevée tandis que le prix mondial anticipé resterait largement en deçà du coût de production américain.

GLOCAL : Pourquoi le Brésil a-t-il choisi l’approche juridique pour défendre sa production du coton ? L’option de la négociation avait-elle été envisagée ?

Flávio S. Damico : Avant de demander la mise en place d’un panel, le Brésil et les Etats-Unis avaient tenu trois consultations sur les subventions entre décembre 2002 et janvier 2003. Ces consultations n’avaient pas débouché sur une solution satisfaisante pour les deux parties. Le problème auquel le Brésil était confronté était de trouver la meilleure solution à une situation pour laquelle nous étions persuadés que les subventions américaines ne concordaient pas avec les disciplines de l’OMC. Le recours au mécanisme de règlement de différends de l’OMC constituait l’outil le plus adéquat disponible pour s’attaquer à ce problème.

GLOCAL : Pourriez-vous identifier et commenter les moments clés, les tournants décisifs et les arguments qu’a présenté le Brésil jusqu’au verdict final prononcé par l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC? Pourriez-vous expliquer les points importants de l’accord trouvé entre les deux pays ?

Flávio S. Damico : Le Brésil et les Etats-Unis ont décidé d’un cadre pour une solution adoptée par entente mutuelle au différend sur le coton à l’Organisation Mondiale du Commerce (WT/DS267) en date du 25 juin 2010. Le cadre ne constitue guère en lui-même une solution adoptée par entente mutuelle au problème. Il fixe les paramètres de discussions pour une solution par rapport aux programmes intérieurs d’appui au coton upland aux Etats-Unis, et un processus d’opérations de révision conjointes des garanties de crédit d’exportation fixées dans le cadre du programme QSM-102. Le Brésil et les Etats-Unis ont également consenti à tenir des consultations au moins quatre fois par an, sauf accord contraire, afin de parvenir à une convergence de points de vue  pour trouver une solution au différend cotonnier. Le cadre stipule également que, après promulgation de la loi qui remplacera la Farm Bill 2008, le Brésil et les Etats-Unis se consulteront pour déterminer si une solution concertée au différend cotonnier a été trouvée.

Le Brésil et les Etats-Unis on également signé un protocole d’accord le 20 avril 2010, dans lequel les Etats-Unis ont commencé à effectuer des paiements mensuels dont le montant atteint 143,3 millions de dollars US par an, à une institution désignée par le Brésil. Les sommes reçues serviront au financement des activités autorisées dans les domaines de l’assistance technique et du renforcement des capacités liées au secteur du coton au Brésil, ainsi que de la coopération internationale dans le même secteur (par exemple dans les pays de l’Afrique sub-saharienne).

GLOCAL : Que pensez-vous de la situation dans laquelle se trouve le cycle de Doha en ce moment ? Comment pourrait-on relancer la dynamique de négociation ?

Flávio S. Damico : Les négociations ont atteint un niveau critique. Nous étions presque parvenus à une éventuelle conclusion équilibrée en 2008. Depuis lors, certains Etats membres développés ont joint leur voix à celle des Etats-Unis, cherchant à accroitre l’ambition de manière sélective dans le cycle, sollicitant des concessions supplémentaires de la part des pays en développement ayant un rôle clé au sein du NAMA et dans le domaine des Services, tandis qu’aucun membre n’était disposé à faire des concessions supplémentaires dans le domaine agricole. Cette situation pourrait modifier fondamentalement l’équilibre réalisé dans le package de 2008. Le seul moyen de trouver une solution au cours des quelques opportunités qui se présenteront en 2011 serait d’explorer le package de 2008, qui constitue la seule base réaliste et pragmatique de négociation.

GLOCAL : Combien ont réalisé les Etats-Unis en termes de réduction de subvention du coton depuis l’introduction par le C4 de l’initiative sectorielle en faveur du coton africain en 2003 ?

Flávio S. Damico : Jusqu’ici, les résultats en matière de baisse de subvention sont très faibles.  La baisse relative des subventions du coton américain au cours des dernières années est tributaire de la situation du marché où prévalent les prix internationaux élevés. Ainsi, la situation actuelle n’est pas le produit de réformes substantives des programmes de subvention du coton aux Etats-Unis. En cas de baisse du prix, si les Etats-Unis maintiennent leurs politiques actuelles, les subventions, en raison de leur nature contracyclique, augmenteront à nouveau. Dans ce contexte, il importe également de noter que jusqu’à présent, les Etats-Unis n’ont pas entièrement mis en œuvre les conclusions de notre différend sur le coton.

GLOCAL : Qu’en est-il des subventions américaines aujourd’hui ? Ont-elles encore un impact sur le coton  brésilien aujourd’hui ?

Les mesures intérieures d’appui qui étaient contestées par le Brésil et dont les preuves étaient établies qu’elles avaient un effet préjudiciable sous la forme de compression de prix du marché mondial restent en vigueur et n’ont connu aucun changement. Bien que les effets de telles mesures soient atténués de façon provisoire à cause des prix élevés en vigueur, le fait que les politiques de distorsion soient toujours en place donne la latitude aux fermiers bénéficiant des subventions de continuer d’étendre leur production. Ce faisant, ils sont moins exposés aux risques du marché que leurs concurrents des pays en développement qui ne bénéficient d’aucune subvention.

GLOCAL : A votre avis, que peut-on attendre de la Farm Bill 2012 en matière de réduction des subventions appliquées au coton?

Flávio S. Damico : Le résultat des discussions de la Farm Bill 2012 restent ouverts. Les Etats-Unis indiquent que les réformes du programme de subvention dépendent des conclusions du cycle. De toutes les façons, si le scenario des prix élevés du coton se confirme, les Etats-Unis pourraient avoir une plus grande possibilité de modifier leurs programmes, ce qui pourrait favoriser l’application des résultats de notre différend à l’OMC et une réponse à nos préoccupations actuellement sur la table des négociations à Doha. Selon des articles de journaux récemment publiés, La US National Cotton Association axe sa demande en ce moment sur la poursuite des programmes considérés comme « boite verte », notamment « les paiements directs découplés de la production », ou l’assurance récolte spécifique ‘non-product’, qui sont les seuls programmes fonctionnels du moment, à cause des prix internationaux élevés. Ces tendances et les pressions intérieures pour les coupes budgétaires pourraient avoir un impact sur la facilitation des réformes dans les programmes les plus perturbateurs tels que les « crédits d’aide à la commercialisation » et les « paiements contracycliques ». Pour le moment, nous ne sommes pas sûrs que ce soit le cas.

GLOCAL : Pensez-vous que « le problème du coton africain » trouvera une solution à l’OMC ? Peut-on envisager cela dans un futur proche ?

Flávio S. Damico : C’est très difficile de prédire si « le problème du coton africain » trouvera une solution satisfaisante aux yeux du C4. En outre, il est clair que cette question a mis plus de temps qu’il n’en fallait et que les producteurs africains ont subi de grosses pertes au fil du temps. En tout cas, en 2012, dans le cadre des discussions liées à la Farm Bill, nous avons bon espoir que les résultats du panel de l’OMC seront pris en compte et que les législateurs amèneront les Etats-Unis à se conformer en procédant à une réforme approfondie de tels programmes. Si une telle avancée est réalisée, alors ce problème connaîtra un progrès remarquable dans sa résolution. S’agissant du cycle de Doha, qui est une autre source de pression comme indiqué plus haut, les négociations ont atteint une étape décisive et, à ce moment, ce n’est pas sûr que nous soyons en mesure d’atteindre des résultats en 2011.

GLOCAL : En suivant l’exemple de votre pays, que pensez-vous d’une éventuelle saisine par les pays africains de l’Organe de règlement des différents de l’OMC, contre les subventions soutenant le coton américain ?

Les mesures intérieures d’appui qui étaient contestées par le Brésil et dont les preuves étaient établies qu’elles avaient un effet préjudiciable sous la forme de compression de prix au marché mondial restent en vigueur et n’ont connu aucun changement. A cet effet, en ce qui concerne l’interprétation des dispositions juridiques, un différend soumis par d’autres membres de l’OMC pourrait largement s’appuyer sur la jurisprudence développée dans le différend soumis par le Brésil. D’autre part, la situation actuelle du marché est très différente de celle qui prévalait au moment où le Brésil avait décidé de saisir l’organe de règlement des différends. Ceci pourrait avoir un impact sur la manière dont le panel évalue les effets défavorables causés par les subventions, la nécessité de fournir davantage de preuves avec l’impact éventuel sur les coûts que pourraient subir les plaignants.

GLOCAL : Y a-t-il d’importantes leçons tirées par la délégation brésilienne (documents produits par les experts pour étayer les arguments, techniques de négociations, travail avec les ONG et les organisations de producteurs…) qui pourraient être utiles aux pays africains si ces derniers déposaient une plainte contre les subventions pratiquées par les Etats-Unis pour soutenir leur coton ?

Flávio S. Damico : Pour déposer une plainte, il est important d’avoir une base juridique solide, une très bonne compréhension de la législation des Etats-Unis, ainsi qu’une base de données bien fournie sur les détails de la production, les coûts, les tendances des prix et le mode opératoire des acteurs du marché.  Au niveau du panel, le témoignage des producteurs avertis qui sont familiers avec le fonctionnement du marché du coton (et la façon dont les subventions influent sur le marché) peut être d’une grande utilité.

GLOCAL : Tous ces arguments gardent-ils leur pertinence, étant donné les prix élevés du coton sur le marché en ce moment et la future évolution des prix internationaux du coton ?

Flávio S. Damico : La situation actuelle du marché est véritablement différente de celle à laquelle le Brésil était confronté quand il a initié son procès. Ces développements peuvent influer sur l’analyse factuelle des effets des subventions.

GLOCAL : La coopération Sud-Sud est une avancée intéressante. Pourriez-vous nous éclairer davantage sur les projets liés au coton africain dans lesquels votre pays est engagé (types de projets, pays, ressources, organisations brésiliennes impliquées…) ?

Sur quel diagnostic ces projets reposent-ils? Y a-t-il déjà des impacts visibles ?

Flávio S. Damico : Le Brésil est entrain de mettre en œuvre un ambitieux programme de coopération, d’assistance technique, de transfert de technologie et de renforcement de capacités avec le Bénin, le Burkina Faso, le Tchad et le Mali dans le domaine du coton. L’Agence Brésilienne de Coopération (ABC) et le Société Brésilienne de Recherche Agricole (Embrapa) nous envoient des rapports sur l’état d’avancement de la coopération et la mise en œuvre de ce programme.

Les principales activités sont entre autres: (a) la construction et le développement d’une « Plantation Modèle de Coton » au Mali au profit de tous les pays de Coton-4 (dont la valeur est estimée à 5,5 millions de dollars US) ; (b) le renforcement des capacités dans le domaine de la culture du coton l’amélioration génétique ; (c) l’introduction des variétés ; (d) la lutte biologique contre les épidémies; et (5) l’accroissement de la rentabilité de l’industrie du coton.

 

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