Les difficultés d’application du TEC-CEDEAO

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Les difficultés d’application du TEC-CEDEAO

Présenté par M Moctar Khary DIAO,
Assistant de recherche en Politiques et Négociations Commerciales Internationales
à l’Agence Africaine pour le Commerce et le Développement

 


Plan

Introduction

I) Les problèmes d’application du TEC-CEDEAO

a) Le problème du respect des engagements individuels à l’OMC

b) les  problèmes  inhérents  à  la  création  du  TEC-CEDEAO : le cas du PCI et de taxation des médicaments

II) Les solutions envisageables

a) Par le choix du statut quo

b) Par la modification des listes  de concession individuelles

Conclusion

 

Cigles et Abréviations

 

Introduction
Le  TEC-CEDEAO se caractérise  par  la création, suivant  l’acte additionnel n°A/SA.1/06/09  du  22  juin  2009,  d’une  5ème bande  tarifaire  intitulée  catégorie  4  et  qui concerne  « les biens  spécifiques pour le développement économique ». Cette catégorie couvre  un  total  de  130  lignes  tarifaires,  soumis  à  un  droit  de  douane  de 35%. Il s’agit des produits issus de  l’industrie  agro-alimentaire[1], de l’industrie du textile[2] et  les  savonneries[3].

L’application de ce nouveau TEC permet  de  préserver  de  façon  pérenne  les  produits  stratégiques pour  des  intérêts  nationaux  et  régionaux  (souveraineté  et  sécurité alimentaire,  maintien d’emplois…) mais aussi de façon transitoire, les produits sensibles à la concurrence internationale.

Mais elle nécessite une révision des taux de droit de douane consolidés individuellement par les Etats membres à l’OMC. En effet, neuf pays de la CEDEAO (Bénin, Burkina Faso, Cap-Vert, Côte d’Ivoire, Guinée, Mali, Niger, Sénégal, Sierra Leone) sont en situation de violation de leurs droits consolidés qu’ils doivent réviser à l’issue des cycles de renégociation des concessions tarifaires, dont le premier a débuté en janvier 2015 et devrait prendre fin en décembre 2017.


Ainsi l’application du TEC-CEDEAO est-elle compatible ou non avec les engagements des pays membres ?
L’objectif de cette présente étude est donc d’analyser les différents problèmes soulevés par le TEC-CEDEAO et de proposer des solutions pour y remédier.

Elle s’intéresse donc aux difficultés externes du TEC-CEDEAO découlant de l’OMC mais aussi celles internes notamment le  Prélèvement  Communautaire  de  l’Intégration (PCI) et  la  taxation  des  médicaments.

Notre travail sera présenté en deux parties. D’une part les problèmes d’application du TEC-CEDEAO (première partie). Et d’autre part les solutions envisageables (deuxième partie).

 

I) Les problèmes d’application du TEC-CEDEAO

Ils sont d’ordres externes notamment le problème du respect des engagements individuels à l’OMC et internes. Il s’agit d’une part, du problème du Prélèvement Communautaire de l’Intégration, et d’autre  part  du  problème  de  taxation  de  certains  produits,  principalement  les  médicaments.

a) Le problème du respect des engagements individuels à l’OMC

Le problème  concerne principalement l’agriculture et l’industrie. En effet, en matière agricole, tous les pays de la CEDEAO ont des taux appliqués qui sont inférieurs aux taux consolidés. Par exemple un pays comme le Nigéria a consolidé ses produits agricoles à hauteur de 150% alors que son taux d’application n’est qu’à 15,6%. La Gambie a consolidé à 104,6%, et le Burkina Faso à 98.1%. Les pays de la région qui sont les moins « protégés » sont à des niveaux de consolidation « raisonnables » compte tenu du  niveau  de  leurs  droits  appliqués.  Le  Sénégal,  avec un taux  de consolidation  de 29.8%, appartient à cette catégorie bénéficiaire d’une marge réduite d’ajustement de son tarif  douanier en cas de changements brusques des flux commerciaux. La situation de la Côte d’Ivoire est la plus exceptionnelle. Le taux de consolidation  de  ses  produits  agricoles  (14.9%)  et  ses  droits  réellement  appliqués  (14.6%) sont quasi équivalents et restent à un niveau relativement bas.

Tableau1: Profils tarifaires en produits agricoles

 

BEN

BUR

CV

CI

GAM

GHA

GUI

GB

LIB

MAL

NIG

NIGA

SEN

SL

TOG

TC

61,8

98,1

19,3

14,9

104,6

97,1

39,7

40,1

 

59,2

85,7

150

29,8

40,4

80

TA

14,6

14,6

12,2

14,6

16,9

17,2

14,6

14,6

10,8

14,6

14,6

15,6

14,6

16,4

14,6

Sources : OMC ITC CNUCED Profils tarifaires dans le monde 2015                        

La  situation  en  matière  industrielle  est  moins  homogène. Les  droits  consolidés  plafonnées à 80% (Togo) contrairement  aux  produits agricoles  dont  le  pic  de  taux  consolidés  est  arrivé  à  150%.  En sens inverse, deux pays de la région sont  d’ores  et  déjà  dans  une  zone  rouge,  avec  des  droits  appliqués  qui  sont  supérieurs  aux droits consolidés (Bénin, Côte-d’Ivoire). Une telle situation pose clairement le problème du respect des obligations découlant de l’OMC.

 

Tableau2: Profils tarifaires en produits non agricoles

 

BEN

BUR

CV

CI

GAM

GHA

GUI

GB

LIB

MAL

NIG

NIGA

SEN

SL

TOG

TC

11,3

13,8

15,2

8,5

60,5

39,7

10,1

50

 

13,4

38,2

49,2

30

48,5

80

TA

11,5

11,5

9,8

11,5

13,7

12,2

 

11,5

4,1

11,5

11,5

11,4

11,5

 

11,5

Sources : OMC ITC CNUCED Profils tarifaires dans le monde 2015

Parallèlement à ces difficultés externes, d’autres difficultés qu’on peut qualifier d’interne au TEC sont à résoudre pour une application effective du TEC.

b) les  problèmes  inhérents  à  la  création  du  TEC-CEDEAO : le cas du PCI et de taxation des médicaments

Ces problèmes innés sont dus non pas à sa mise en œuvre mais à sa création. C’est le cas du problème du Prélèvement Communautaire de l’Intégration et  du  problème  de  taxation  des  médicaments.


1)
Le problème du PCI

L’état des lieux révèle que la CEDEAO est composée de pays membres de l’UEMOA et de pays non membres de l’UEMOA. Les pays membres de l’UEMOA,  contribuent  à  raison  de  1,5%  au  titre  des  prélèvements  communautaires, réparti ainsi qu’il suit :

ü  1% versé à la Commission de l’UEMOA

ü  0,5%  versé à la Commission de la CEDEAO.

Quant  aux   pays   non  membres  de  l’UEMOA,  ils contribuent à raison de 0.5% versé à la Commission de la CEDEAO.

Alors la mise en place du PCI  pose problème. Or, avoir un TEC-CEDEAO signifie avoir un même taux de PCI au  cordon  douanier  de  chacun  des  pays  de  l’Union  douanière au  risque  de  rompre  l’équité dans  la  contribution  des  Etats  aux  efforts  d’intégration  régionale.

Cependant les  Commissions  de  la  CEDEAO  et  de  l’UEMOA  ont  engagé  une  réflexion  pour parvenir à un taux unique. Et le taux de 1.5% a été proposé, puis entériné par la 70ème session du Conseil  des  Ministres  tenue  à  Abidjan  en  juin  2013.  Ce  taux  adopté  a provoqué  quatre types de préoccupations à savoir le niveau de la taxation, les modalités de répartition entre les deux Commissions, le champ d’application de la taxe, et le  renchérissement  des  coûts  à  l’importation  pour  les  pays  non  UEMOA  dont  le prélèvement passerait de 0.5 à 1.5%.

Concernant la première option il est recommandé que :

ü  Les huit pays de l’UEMOA appliquent 1,5% dont 1% au titre de la Commission de l’UEMOA et 0,5% au titre de la Commission de la CEDEAO ;

ü  Les pays non membres de l’UEMOA appliquent 1,5% dont 0,5% versé à la Commission de la CEDEAO et 1% leur est reversé, pour des raisons de respect de l’équité ; mais la règlementation de l’OMC ne permet ce genre de formule qui pourrait être interprété comme une taxation déguisée.

Quant à la seconde option il est recommandé que le taux unique de 1.5% soit réparti ainsi qu’il suit :

ü  Les pays de l’UEMOA appliquent 1,5% dont 1% au titre de la Commission de l’UEMOA et 0,5% au titre de la Commission de la CEDEAO ;

ü  Les pays non membres de l’UEMOA appliquent 1,5% dont 0,5% versé à la Commission de la CEDEAO et 1%  reversé dans un fonds national de soutien à l’intégration,  pour  des  raisons  de  respect  de  l’équité  mais que  ce  fonds  financera  des projets, programmes   ou   opérations   au   niveau   national   de   chacun   des   pays contributeurs  selon  les  modalités  à  étudier  et  à  convenir. 

S’agissant du champ d’application, le PCI constitue également une pomme de discorde entre les pays  non membres de l’UEMOA  et  les  pays  membres.  En  effet,  pour  les  premiers,  notamment  le  Nigéria,  les produits  pétroliers  devraient  être  soumis  au  PCI,  ce  que  les  pays  de  l’UEMOA  refuse catégoriquement. Car pour ces derniers cela alourdirait davantage le coût déjà très cher des produits pétroliers.

Cela témoigne une fois de plus de la difficulté qu’il y a de rapprocher les positions des uns et des autres qui mettent souvent en avant les priorités nationales.

Outre  les  difficultés  posées  par  le  problème  de  la  PCI, il y’a le problème de la  taxation  des  médicaments qui constitue également une épine dans le pied du TEC-CEDEAO.

 

2) Le problème de la taxation des médicaments

Le  problème  de  la  taxation  des  médicaments, permet  d’illustrer encore une fois la complexité  et  la  difficulté  de  ces  négociations.  Aujourd’hui  exonérés  de  droits  de douane (DD) et de la Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les pays membres de l’UEMOA car classé comme un produit à caractère social, le Nigéria, pays membre de la CEDEAO demande une   ré-catégorisation   des   produits   médicamenteux   car   disposant   d’une   industrie   du médicament fortement développée.

Ce  niveau  de  taxation  faible  des  produits  médicamenteux,  n’incite  pas  à  la production. En effet, lorsque vous taxez faiblement un produit, cela veut dire que vous ne  comptez  pas  produire  cette  marchandise.  Donc  vous  privilégiez  son  importation.  Or,  au même moment le Nigéria, un géant de la CEDEAO a choisi de taxer fort les médicaments et à créer  une  centaine  de  petites  unités  pour  produire  ses  propres  médicaments.  Parce  que convaincu que le médicament reste un bien social très pesant dans l’économie.

En réalité la toile de fond du problème de la taxation est la question de la qualité des produits pharmaceutiques  fabriqués  au  Nigéria,  en  raison  de  la  fréquence  des  contrefaçons  et  des médicaments de mauvaises qualités.

Ce problème posé par le niveau des taux consolidés peut être résolu de deux manières à l’OMC.


II)
Les solutions envisageables

Deux solutions peuvent s’offrir aux pays membres de la CEDEAO. Ils peuvent d’une part choisir  le statut quo, en décidant d’appliquer le nouveau TEC sans modification, ou bien la solution  peut  passer  par  une  modification  des  listes  de  concessions  individuelles,  si l’incompatibilité résulte de la violation de ces listes.

a) Le choix du statut quo

Il consiste pour la CEDEAO à mettre en vigueur son Union Douanière avec son TEC à 35% sans toucher aux consolidations. Les pays membres seront certes, en contradiction avec leurs engagements multilatéraux relatifs aux listes de concessions notifiées. C’est parce que le droit de l’OMC  leur  ouvre  largement  cette  possibilité. En effet le  non-respect des  taux  consolidés  ne  relève pas d’une prohibition rédhibitoire. Cela implique seulement le versement de compensations. La région pourrait donc opter pour le versement de compensations qui peuvent porter sur d’autres produits  (Article  XXVIII.2  du  GATT)  et garder  la  liberté  de  ne  pas  modifier  son  TEC consensuel. 

Mieux encore,  l’intérêt  de  cette  solution  est  mis  en  exergue  par  une  autre disposition expresse de l’OMC qui pourra garantir à la fois le maintien du TEC et le non versement de compensations.  En  effet,  le  paragraphe  6  de  l’Article  XXIV  du  GATT  dispose  que  «dans  la détermination  des  compensations,  il  sera  dûment  tenu  compte   de  la  compensation  qui résulterait  déjà  des  réductions  apportées  au  droit  correspondant  des  autres  territoires constitutifs  de  l’Union ».  Or,  aussi  bien  pour  les  produits  agricoles  que  pour  les  produits industriels, les droits consolidés sont en moyenne largement au-dessus des taux plafonds du TEC,  il  en  résulte  que  par  un  système  de  compensation  interne  à  l’Union  douanière,  la CEDEAO en l’occurrence, l’actif s’avèrera plus élevé que le passif. La situation globale de la région,  au  regard  de  la  disposition  précitée,  risque  de  ne  pas  avoir  une  incidence  sur  le contenu des listes de concessions individuelles des pays. Le cas échéant, la région ne devra pas faire face à des compensations même si certains droits consolidés marginaux sont en deçà du TEC.

C’est également par cette solution que la CEDEAO a jugé nécessaire de résoudre le problème du Prélèvement Communautaire de l’Intégration et de la taxation des médicaments pour une période de cinq (05) ans. En attente de faire des études nécessaires pour trouver d’autres solutions plus pertinentes à ces difficultés.


b) La modification des listes  de concession individuelles

Cette  solution  consisterait  à  modifier  la  liste  des  produits  sur  lesquels  portent  les concessions des Etas membres, si bien sûr, le problème posé par un TEC plus élevé que les droits  consolidés  en  résulte. L’OMC  offre cette  possibilité  à  travers  la procédure de l’Article XXVIII du GATT[4].

Par exemple en 2007, les autorités du Gabon ont abouti au constat que leurs produits industriels sont consolidés à 15,4% à l’OMC, mais que leurs droits réellement appliqués au titre du TEC de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale  (CEMAC) est  à 18%. Devant le problème juridique d’incompatibilité posé  par  cette  situation,  elles  ont  adressé  une  demande  à  l’OMC  dans  le  but  de  pouvoir modifier leurs listes de concessions suivant la procédure précitée de modification des listes. En juillet 2008, le Groupe de l’accès au marché de l’OMC a statué sur la requête et a donné une réponse positive au Gabon, en l’autorisant à relever ses droits consolidés de 15,4 à 18%, à la même hauteur que le TEC et pour lui être conforme. Il n’est pas inutile de préciser que pour optimiser ses chances, le Gabon, qui est un pays en développement, a dû invoquer un statut « petites et vulnérables économies » en mettant en exergue quelques critères qui ont été pris en compte  par  les  autorités  de  l’OMC.  Aux  dernières  nouvelles,  le  Gabon  a  présenté  une nouvelle demande de relèvement de ses droits consolidés de 18 à 28%.

Les pays de l’Afrique de l’ouest devraient donc s’en inspirer. La seule difficulté à priori identifiée dans la mise en œuvre de cette procédure est l’inexistence d’une solution groupée. Chaque pays devra alors initier sa propre demande.


Conclusion
En définitive le TEC-CEDEAO plafonné  à  35% est incompatible face aux dispositions de l’article XXIV du GATT[5] car modifiera  la  nomenclature  des  droits  et  obligations  des  pays  de  la région.  Et également leurs engagements  individuels vis-à-vis  l’OMC risquent   d’être   en contradiction avec   les   exigences même  de   leur   processus   d’intégration commerciale régionale pourtant nécessaire à leur développement économique. De plus Les  politiques  commerciales  nationales,  régionales  et  multilatérales  s’en  retrouvent imbriquées  sans  être  complémentaires  et  cohérentes.   

Si  de  prime  abord,  l’exigence  de conformité à l’OMC remet en cause les nouveaux engagements au niveau régional, une étude  minutieuse  du  droit  de  l’OMC  permet  de  trouver  des  solutions  pour  contourner  la difficulté afin de permettre à la CEDEAO de poursuivre son processus d’intégration régionale en sauvegardant son nouveau TEC par le choix du statut quo ou par la modification des listes  de concession individuelles.

La  mise  en  place  d’un  TEC  n’est  qu’un  pas,  certes  important,  sur  le  chemin  de l’intégration. Mais Le  bon  fonctionnement  de  l’Union  douanière  et  la  réussite  de  l’intégration nécessitent  la  poursuite  du  travail  par  l’harmonisation  de  beaucoup  de  domaines  liés  au TEC notamment la  nécessité  de  définir essentiellement  une  politique commerciale  commune  et l’harmonisation  des  accords  commerciaux  bilatéraux, des  régimes  d’exonération,  d’admission  temporaire  et  de  zone franche, la  question  du certificat  d’origine  et  son  informatisation,  l’interconnexion  des  systèmes  informatiques douaniers, etc.

 

Bibliographie

ü  OMC, ITC et CNUCED : Profils tarifaires dans le monde 2015.

ü  Accord Général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT DE 1947).


 


[1] Yoghourt  et  autres  laits  et  crèmes,  les  saucissons, conserves de viandes et d’abats ; les poudres de cacao, chocolats, confiseries et autres préparations alimentaires contenant du cacao ; les concentrés de tomate conditionnés pour la vente au détail ; les huiles raffinées d’arachide, de palme et de coton ; les eaux minérales et eaux gazéifiées…

[2] Les tissus de coton imprimés, dont le Wax…

[3] Les  savons  de  toilette,  de  ménage,  produits  et  préparation tensioactifs, agent de surface organiques…

[4] Modification des listes

 

[5] Unions douanières et zones de libre-échange