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Traitement spécial et différencié à l’OMC: Défis à venir. Par Dr Lessie DORE

Le concept du Traitement spécial et différencié (TSD) a évolué depuis l’établissement d’un régime commercial à la fin des années 1940, faisant face à la réticence des pays développés. Ainsi, l’une des raisons principales expliquant le refus du Congrès américain de ratifier la Charte établissant l’Organisation Internationale du Commerce (OIC) repose sur l’étendue des garde-fous que les pays en développement, notamment ceux d’Amérique latine, souhaitaient voir inclure en leur faveur. En dépit de cela, de nombreuses dispositions en faveur des Parties contractantes/Membres en développement vont être incluses dans le GATT (ainsi que ses codes) et les accords de l’OMC. 

Le résultat le plus significatif atteint en matière de TSD est certainement l’adoption de l’instrument juridique permettant aux Parties contractantes développées du GATT de déroger à la pierre angulaire de l’Accord général, à savoir le principe de non-discrimination cristallisé dans l’Article I du GATT. La Dérogation de 1971, rendue permanente durant le Cycle de Tokyo (1979) par l’adoption de la Clause d’habilitation donne la possibilité aux pays développés d’accorder des mesures spéciales aux pays en développement, sans les étendre aux autres Membres. L’une des mesures phares durant le GATT sera la mise en œuvre des schémas de préférences tarifaires. 

Les pays en développement ont bénéficié d’un climat politique favorable, jusqu’à la fin des années 1980, qui leur a permis de faire avancer leurs intérêts, notamment par le biais du Groupe des 77 (G77). La relative cohésion des PED, à l’OMC et à la CNUCED, durant cette période est actuellement mise à mal par leurs intérêts –souvent – divergents, ainsi que par leur diversité: les petites et vulnérables économies, les pays enclavés, les pays en transition. Ainsi, il est devenu plus que nécessaire de confronter le concept de TSD à ces nouvelles configurations ainsi que leurs problèmes connexes : catégorisation de ces groupements, principe de l’auto-élection, la graduation etc. La raison d’être de ce traitement différencié doit être également revue, étant donné qu’il peut conduire à une érosion, à long terme, du principe de non-discrimination. 

  1. I. Les négociations sur le TSD: le mandat de Doha 

Les accords, décisions et déclarations issus du Cycle de l’Uruguay contiennent des dispositions spéciales relatives au traitement spécial à accorder aux pays en développement. Cependant, ces dispositions sont rédigées pour la plupart d’entre elles d’une manière non contraignantes, rendant optionnelle leur mise en œuvre. C’est dans cette optique, qu’en 2001, les ministres vont agréer dans la Déclaration de Doha que ‘‘toutes les dispositions relatives au traitement spécial et différencié seront réexaminées en vue de les renforcer et de les rendre plus précises, plus effectives et plus opérationnelles’’[1]. 

Les dispositions en matière de TSD sont classées en six catégories : les dispositions visant à accroître les possibilités commerciales des pays en développement Membres; les dispositions en vertu desquelles les Membres de l’OMC doivent préserver les intérêts des pays en développement Membres; flexibilité des engagements, des mesures, et utilisation des moyens d’action; périodes de transition; assistance technique; et dispositions relatives aux mesures visant à aider les pays les moins avancés membres[2]. 

En vertu du mandat issu de la Déclaration de Doha, les pays en développement, incluant ceux d’Afrique, ont soumis environ 150 propositions visant à reformuler les dispositions relatives au TSD. Ces soumissions ont été réduites à 88 propositions basées sur les accords, et soumises au Comité du commerce et du développement (CCD), en session extraordinaire. Ces 88 propositions ont été fragmentées en six catégories selon le degré de convergence entre les Membres[3]. Ainsi, 38 des propositions (Catégorie II) ont été transférées à d’autres groupes de négociations et comités; 28 propositions ont été adoptées; 5 décisions en faveur des Pays les moins avancés (PMA) ont été adoptées lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong; 2 propositions relatives à l’Accord sur les textiles et les vêtements (ATV) ont expiré avec la fin de cet accord[4]. 

Actuellement, le CCD, en session extraordinaire, se focalise sur six propositions basées sur les accords[5], sans rencontrer de progrès dans les négociations. Les discussions sont également relatives à l’établissement d’un Mécanisme de suivi qui aura pour rôle principal d’aider à remplir le mandat de Doha concernant l’effectivité des dispositions en matière de TSD[6]. Les négociations portent sur la portée, la structure ainsi que les fonctions d’un tel mécanisme.

Les pays en développement et particulièrement ceux africains sont concernés par les résultats des négociations en matière de TSD, notamment en ce qui concerne les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) qui constituent des barrières importantes à leurs exportations. Cependant, comme nous le verrons plus tard, certains analystes ont remis en questions la pertinence des négociations sur le TSD au sein du CCD. En effet, il a été souligné qu’il sera très difficile de rendre contraignantes, des dispositions en matière de TSD qui font appel au bon vouloir des pays développés. 

L’initiative de l’Aide pour le commerce (APC), qui constitue également une forme de traitement différencié en faveur des pays en développement, a été lance en 2005 lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong. En effet, la Déclaration Ministérielle de Hong Kong stipule que ‘‘L’Aide pour le commerce devrait viser à aider les pays en développement, en particulier les PMA, à se doter de la capacité du côté de l’offre et de l’infrastructure liée au commerce dont ils ont besoin pour les aider à mettre en œuvre les Accords de l’OMC et en tirer profit, et plus généralement, pour accroître leur commerce’’. Il est également précisé que ‘‘L’Aide pour le commerce ne peut pas se substituer aux avantages en matière de développement qui résulteront d’une conclusion positive du PDD, en particulier sur l’accès aux marchés’’[7]. Mention est également faite que l’APC peut utilement compléter le PDD. 

Les éléments principaux du Programme de travail de l’APC pour la période 2010-2011 comprennent le respect des engagements existants et la nécessité de ressources additionnelles; l’intégration du commerce dans les cadres de planification économie et les dialogues au niveau national et régional; la dimension régionale de l’APC; les mécanismes d’évaluation et de suivi; ainsi qu’un plus grand dialogue avec le secteur privé[8]. 

Lors de la 7ème Conférence ministérielle de l’OMC, les PED ont souligné la nécessité d’une APC additionnelle, prévisible, et efficace. Afin d’institutionnaliser le suivi de l’APC, la création d’un comité chargé de l’APC a été envisagée par certains Membres. 

Il est utile de mentionner que des liens existent également entre l’APC et les négociations du PDD, notamment en ce qui concerne l’agriculture (l’érosion des préférences et les solutions à y apporter, le coton et les bananes), l’Accès aux marchés pour les biens non-agricoles (AMNA) ainsi que la facilitation des échanges.

 

  1. I. TSD et Catégorisation 

Les négociations sur le TSD soulignent le problème principal lié au traitement différencié : la discrimination entre les Membres de l’OMC et également entre ceux en développement. Les schémas de préférences ont parfaitement illustré cet état de fait. Les donateurs de préférences établissant leurs propres listes de bénéficiaires, selon leurs propres critères. 

Le refus des Parties contractantes du GATT et plus tard des Membres de l’OMC d’établir une définition précise de ce que constitue un pays en développement a souvent été remise en question. A la place, figure toujours le principe d’auto-élection, en vertu duquel un Membre peut se prévaloir du statut de PED. Cependant, les autres Membres peuvent contester cette invocation[9]. 

La seule catégorie officiellement reconnue au sein de l’OMC est celle des PMA. Cette catégorie fut établie au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies. L’objectif principal était d’éviter les incertitudes liées à l’auto-élection et de s’assurer que seuls les plus pauvres parmi les PED bénéficieraient de financement pour le développement ainsi que de l’assistance technique[10]. 

Les accords, déclarations et décisions de l’OMC mentionnent d’autres catégories de PED pouvant bénéficier d’actions spéciales durant une période circonscrite : les Pays importateurs net de produits alimentaires (PDINPA)[11]les Petites économies[12], les Pays en transition[13], et les pays enclavés en développement[14]. 

Comme mentionné à plusieurs reprises, il a été reconnu que le TSD est partie intégrante du PPD, qui est sensé être un Cycle de développement. Dans les textes de négociations, les PED demandent un TSD qui tiendrait compte de leur faiblesse économique vis-à-vis des Membres développés. Ce TSD consisterait en une réciprocité moins que totale, y compris de plus longues périodes pour la mise en œuvre des futurs engagements, une assistance technique ainsi qu’un renforcement des capacités. Plus spécifiquement, dans le cadre des négociations sur l’agriculture, le traitement différencié est demandé en ce qui concerne les produits spéciaux et la mise en œuvre d’un Mécanisme spécial de sauvegarde (MSS). Les PMA bénéficient quant à eux d’une exemption presque totale de prise d’engagements, bien qu’ils y soient encouragés. 

Les demandes répétées pour un traitement spécial et encouragé par plusieurs analyses qui soutiennent que les négociations du PDD sont une approche innovante pourobtenir un traitement différencié. En effet, le TSD devrait émerger des négociations avec un accès aux marchés étendus et non selon une catégorisation générale des Membres 

A contrario, il est suggéré d’abandonner la catégorie des PMA et de faire une distinction entre Pays à bas revenus, à moyens revenus, ainsi que les petites économies insulaires[15]. Le traitement différencié s’appliquerait ainsi en fonction de critères bien déterminés[16]. 

Cependant, au vu des problèmes engendrés par l’établissement de critères objectifs, même au sein des groupes de négociations à l’OMC qui, bien qu’acceptant de différencier certains groupements (tels que les petites économies), n’ont eu de cesse de répéter qu’il ne faudrait pas créer de nouvelle catégorie de pays. Il est ainsi peu probable qu’un nouveau groupe vienne s’ajouter à celui des PMA dans le cadre de l’OMC. De plus, les organisations catégorisant les pays, le font dans l’optique d’aide. L’OMC n’étant pas une agence de développement, le besoin n’est sans doute pas le même.

 

CONCLUSION 

Le TSD a une très longue histoire, concomitante à celle du ‘régime commercial’ établi après la Seconde guerre mondiale. Dans le cadre du GATT puis de l’OMC, les pays développés ont réussi à éviter que les questions de développement ne prennent le dessus sur l’établissement des règles commerciales. Cependant, ces pays développés ont créé l’espace nécessaire pour fournir un traitement différencié sans qu’il ne soit contraignant. La même situation prend place avec l’APC. Ceci renforce le fait que l’OMC se charge d’établir les règles commerciales et se contente de collaborer avec les agences de développement. 

Le PDD constitue une opportunité pour les PED de bénéficier d’un accès accru aux marchés des pays développés. Cependant, les exigences de plus en plus nombreuses des PED et des pays à statut similaires mettent à mal le principe de non-discrimination et de réciprocité. Survient également l’épineuse question de catégoriser ou non les pays en développement afin de mieux focaliser le TSD. Les solutions sont divergentes et ont leurs opposants et leurs supporters. De plus, survient également le fait que les pays émergents sont également visés en ce qui concerne le TSD. 

Un dernier point est relatif au fait que le TSD doit être temporaire, selon sa logique. Cependant, en cherchant un traitement différencié permanent, certains PED retardent une libéralisation nécessaire qui va de pair avec des réformes, et qui pourraient porter des fruits sur le long-terme.

 


[1] Paragraphe 44 de la Déclaration de Doha.

[2] Voir, OMC, Dispositions relatives au traitement spécial et différencié figurant dans les accords de l’OMC, Note du Secrétariat, Comité du commerce et du développement, ment, Session extraordinaire, TN/CTD/W/33, 8 Juin 2010.

[3] Catégorie I: propositions sur lesquelles un accord ou un consensus est possible d’être trouvé; Catégorie II: propositions soumises à d’autres groupes de négociations et comités; et la Catégorie III: propositions sur lesquelles un accord ou un consensus entre les Membre est difficile à atteindre.

[4] Voir, WTO, Rapport du Président, M. l’Ambassadeur Thawatchai Sophastienphong (Thaïland), au Comité des négociations commerciales aux fins du bilan dans le cadre du CNC, Comité du commerce et du développement, ment,Session extraordinaire, TN/CTD/25, 22 Mars 2010.

[5] Ces propositions basées sur les accords sont relatives à l’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires ainsi qu’à celui sur les procédures de licences à l’importation.

[6] Voir le document TN/CTD/3, 26 Juillet 2002, paragraphe 17 ‘‘Il est recommandé que le Conseil général convienne d’établir un mécanisme de surveillance pour le traitement spécial et différencié et donne pour instruction à la session extraordinaire du CCD de définir, pour approbation par le Conseil, les fonctions, la structure et le mandat de ce mécanisme, compte tenu des propositions faites par le groupe africain, et les discussions qui ont eu lieu à ce sujet aux sessions extraordinaires du CCD ’’.

[7] Paragraphe 57 de la Déclaration de Hong Kong.

[8] OMC, Programme de travail concernant l’Aide pour le commerce, 2010-2011, Comité du commerce et du développement, WT/COMTD/AFT/W/16, 27 Novembre 2009, paragraphe 5.

[9] Cas de la Corée du Sud lorsqu’elle invoqua ce statut et par conséquent l’Article XVIII du GATT pour faire face à des problèmes de balance de paiements. Certains pays développés remirent en question cette invocation, soulignant le fait que l’Article XVIII n’était invocable que par les PED et non par des pays du niveau économique de la Corée du sud. D’autres pays ont également invoqué le statut de PED pour la mise en œuvre d’accord spécifiques (ex. Accord sur les ADPIC).

[10] Voir les résolutions 2626 (XXV) et 2768 (XXVI des Nations Unies.

[11] Voir le Préambule de l’Accord sur l’Agriculture, ainsi que la Décision sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les PED importateurs nets de produits alimentaires.

[12] Paragraphe 35 de la Déclaration de Doha. Voir aussi, WTO, Work programme on Small Economies, Framework and Procedure, WT/447, 5 March 2002.

[13] Paragraphe 38 de la Déclaration de Doha.

[14] Ces pays sont essentiellement actifs dans les négociations relatives à la facilitation des échanges.

[15] Voir, MORRISSEY Oliver, What types of WTO-compatible trade policies are appropriate for different stages of development?, In MORRISSON Jaimie and SARRIS Alexander, WTO rules for agriculture compatible with development, FAO, Roma, 2007, pp. 458.

[16] Voir, PAUGAM Jean-Marie and NOVEL Anne-Sophie, Reviving the special and differential treatment of developing countries in international trade : the twin challenges of préférence érosion and différentiation of developing countries,Institut français des relations internationales,Paris, 2006, pp. 242.

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Par

Dr Lessie DORE

 

Consultante sur les questions commerciales multilatérales

 

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