NEGOCIATIONS COMMERCIALES MULTILATERALES (NCM)

L'AGENCE AFRICAINE POUR LE COMMERCE ET LE DEVELOPPEMENT - 2ACD

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Gouvernance commerciale participative – réflexions sur l’expérience ouest-africaine dans la négociation de l’APE. Par Silke Trommer

Au cours de cette période de négociation d’un Accord de Partenariat Economique (APE) avec l’Union Européenne (UE), la région de l’Afrique de l’Ouest vit une expérience inédite dans le domaine de la politique commerciale. Alors qu’ « il n’y a pas une seule agence [commerciale] … convaincue par la valeur ou la nécessité de discuter avec les organisations non-gouvernementales »,[1] la région associe les acteurs non-étatiques dans la procédure interne d’élaboration des positions régionales tout autant que dans les rencontres avec la partie européenne à la table de négociation.

En droite ligne avec les termes de l’Accord de Cotonou, les acteurs non-étatiques comprennent des représentants du secteur privé et des organisations de la société civile de la région. Ainsi, l’Afrique de l’Ouest donne l’exemple unique d’une gouvernance commerciale à vocation participative. Après sept ans de négociations, dont à peu près trois furent marqués par cette expérience nouvelle et osée – selon certains -, les négociateurs ouest-africains estiment que le modèle s’est avéré être un « grand succès »,[2] « très positif »[3] qui a « révélé la nécessité d’impliquer la société civile au niveau des négociations multilatérales. » [4]

Si comme dans tout processus décisionnel, tout n’est pas rose entre les différents acteurs, ceux qui vivent la gouvernance commerciale participative dans la région se disent satisfaits du modèle, dans l’ensemble. Afin de cerner les atouts et les risques que la gouvernance participative apporte à la politique commerciale, il convient de mettre en relief le fonctionnement du modèle ouest-africain, d’en faire le bilan et d’en tirer les leçons. Reposant sur une série d’entretiens effectués avec des fonctionnaires publics ouest-africains (CEDEAO, UEMOA, Ministère de Commerce du Sénégal et Ministère de l’Economie et des Finances du Sénégal) et des membres de la société civile ouest-africaine (ONGs, syndicalistes et journalistes) entre juillet et août 2009, cet article présente des réponses concrètes à ces thèmes. Dans un premier temps, il décrit le cadre légal et procédural des négociations de l’APE en Afrique de l’Ouest en se focalisant sur l’intégration des acteurs non-étatiques en général, et de la société civile en particulier. Dans un second temps, il essaie d’en illustrer les bienfaits et les défis.

I. Cadre légal et procédural des négociations de l’APE en Afrique de l’Ouest

La feuille de route de négociation adoptée par les Ministres de Commerce à Accra en août 2004 institutionnalisa la participation des acteurs non-étatiques dans les structures internes et externes de négociation de l’APE. Depuis lors, les acteurs non-étatiques figurent dans les différents comités régionaux qui élaborent les positons officielles de l’Afrique de l’Ouest vis-à-vis l’UE. Les délégations nationales qui participent à l’exercice se font aussi régulièrement accompagnées par des acteurs non-étatiques. De plus, la société civile et le secteur privé ont trouvé leur place autour de la table de négociation. Les acteurs non-étatiques renforcent les rangs des officiels ouest-africains sur les trois niveaux de négociation, c’est-à-dire ceux des experts, des hauts fonctionnaires et des négociateurs en chef. Ils font partie intégrante des membres de la délégation ouest-africaine et jouissent des mêmes droits de participation au processus de négociation, droit à la parole inclus.[5]

Selon nos entretiens, la société civile réussit à s’organiser plus efficacement et plus rapidement autour du sujet de l’APE que le secteur privé de la région. Au moment de l’ouverture des négociations en 2002, la société civile ouest-africaine jouissait déjà d’une tradition d’organisation sur les questions commerciales, qui avait pris ces origines dans les défis lancés par la mise en œuvre des Accords de l’OMC et trouvé une première reconnaissance internationale dans l’inclusion de la question du coton dans l’agenda du cycle de Doha de l’OMC. Ces expériences renforcèrent la volonté de la société civile ouest-africaine d’influencer la prise de décision dans le domaine commercial. Au fur et à mesure des différentes actions, les organisations développèrent également une capacité technique avérée et une expertise dans la mise-en-place des campagnes commerciales. Des évolutions politiques autours des négociations commerciales multilatérales et des négociations de l’Accord de Cotonou avec l’UE à la fin des années 90 naquirent alors un réseau d’ONGs et de mouvements sociaux qui occupent aujourd’huide facto l’espace politique réservé à la société civile dans la négociation de l’APE en Afrique de l’Ouest.

Le réseau, dit « Plateforme des Organisation de la Société Civile de l’Afrique de l’Ouest sur l’Accord de Cotonou (POSCAO) » regroupe des organisations non-gouvernementales (ONG) ressortant de 12 des 16 pays de la région. La POSCAO rassemble des ONGs internationales africaines, des syndicats, des associations de producteurs et de commerçants, ainsi que des plateformes nationales des sociétés civiles des différents pays et se caractérise par l’autonomie des organisations partisanes.[6] Cette configuration indique que la différentiation classique entre « secteur privé » et « société civile » n’est pas toujours pertinente, ni politiquement utile, dans le vocabulaire de la politique commerciale. Le secrétariat de la POSCAO est assuré par l’ONG sénégalaise Enda Tiers Monde, qui représente la société civile ouest-africaine pendant les négociations. En principe, la POSCAO se réunit deux fois par an pour discuter de la situation des négociations, élaborer des positions communes et harmoniser les campagnes. Le travail de relais avec les populations à la base relève de la responsabilité de chaque membre. Sous cette égide, la société civile africaine réussit à influencer le cours des négociations commerciales entre l’Afrique de l’Ouest et l’UE.[7]

II. Le bilan de la participation active des organisations de la société civile ouest-africaine

Pendant nos entretiens, les acteurs ouest-africains soulignèrent notamment trois éléments positifs de la gouvernance commerciale participative : l’efficacité du processus d’élaboration de la position de négociation, le renforcement des capacités techniques de la région, et sous certaines conditions, la création d’un contrepoids à l’asymétrie politique entre les potentiels cocontractants futurs. Dans le même temps, la gouvernance participative connut ce que certains appelèrent « des difficultés de démarrage de processus ». Les variations dans la perception des difficultés étaient conditionnées par des contestations politiques entre acteurs ouest-africains, touchant non seulement le contenu de la politique commerciale, mais également la question d’influence dans la prise de décision.

Quant à l’efficacité du processus d’élaboration de la position officielle, les acteurs expliquèrent que la société civile assistait les officiels pour faire en sorte que les positions de négociation reflètent mieux les réalités socio-économiques de la région. Les officiels remarquèrent que la société civile avait mis le doigt sur certains points qui n’avaient pas été pris en considération auparavant. Un négociateur nota: « la société civile peut canaliser un certain nombre de préoccupation et les porter à l’attention des négociateurs, ce qui n’était pas toujours le cas avant. Elle arrive avec des réflexions et analyses qui permettent aux négociateurs de mieux nuancer leur position à prendre en considération les intérêts des acteurs qui vont être impactés par le processus de négociations. »[8] En plus, les officiels espérèrent que les acteurs de la société civile ainsi impliqués pourraient aider à expliquer les résultats aux populations une fois les accords seraient conclus.[9]

Le renforcement des capacités techniques de la région présente deuxième élément positif de la gouvernance commerciale participative. Vers l’année 2007, les organisations de la POSCAO commencèrent à s’investir dans des études économiques, légales et techniques sur l’APE, qu’elles arrivèrent souvent à effectuer plus rapidement que les institutions étatiques.[10] L’expertise supplémentaire ainsi apportée à travers la gouvernance participative bénéficia l’Afrique de l’Ouest à la table de négociation.[11] Dans le même temps, l’acquisition d’une expertise commerciale rendit la société civile plus crédible en tant que partenaire politique, car leurs positions sont devenues moins « rhétoriques et [moins] manquant de substance » aux yeux des officiels.[12] En outre, les positions de la société civile étaient favorables aux officiels ouest-africains en raison de leur orientation pro-développementale.[13]

Dans ce sens, la gouvernance participative apportait le troisième avantage d’équilibrer les asymétries politiques entre la région et son partenaire européen, même si ce point restait contesté. Un acteur ouest-africain résuma la situation ainsi : « La position tranchée de la société civile nous a aidé face aux européens … La société civile n’a pas l’obligation d’être diplomatique dans ses expressions … Des fois ça aide, des fois ça crée des tensions dans la négociation. » [14]

Le témoignage indique que les avantages et les problèmes d’une gouvernance participative peuvent être liés. Les différents acteurs affirmèrent que leurs échanges internes étaient des fois très intenses. Ce qui n’est pas uniquement une conséquence des différentes préférences politiques. En ce qui concerne la gouvernance participative en tant que modèle politique, les contestations tournaient également autours du fonctionnement même du modèle. Parmi les notions contestées figuraient celles de « représentation » et de « légitimité ». En effet, les officiels publics se posaient la question de lareprésentativité des organisations de la société civile incluses dans les structures de négociations. Les acteurs de la société civile, de l’autre côté, estimaient que la démocratie représentative était assurée par les gouvernements en tant qu’élus du peuple. Même si les organisations de la société civile maintenaient des liens avec les bases, les acteurs insistaient que, tout comme le secteur privé, leur rôle ne consistait pas en une représentation stricte des populations.[15] Un membre de la société civile nia le fait que l’engagement citoyen avait besoin d’être représentatif et rejeta « la classification d’un argument selon son origine ».[16] En effet, certains observateurs se rappelaient que la question de la représentativité était souvent posée dans des situations de conflit sur le contenu des négociations. La problématique se montre alors intrinsèquement connectée à celle de la légitimité de la gouvernance participative. Sur ce point, les acteurs de la société civile considérèrent que leur légitimité venait principalement de la valeur technique et intellectuelle des arguments apportés.[17] D’après eux, le fait que les conséquences d’un accord commercial toucheraient principalement les citoyens autorisait ces derniers à faire entendre leurs points de vue sur la question. [18] En fin de compte, un acteur souligna, il fallait intégrer les organisations possédant la plus grande expertise technique, au lieu de chercher les organisations les plus représentatives au risque de perdre la plus-value capacitaire et substantielle ajoutée par les experts de la société civile spécialistes du commerce.[19] Berstein et Coleman définissent la légitimité comme l’admission et la justification d’une règle partagée par une communauté. [20] Notre recherche suggère que la gouvernance commerciale participative en Afrique de l’Ouest poursuit actuellement son processus de légitimation politique et sociale, à travers lequel la légitimité de chaque mécanisme décisionnel doit ultérieurement se construire pour être durable.

En Afrique de l’Ouest, les officiels et les acteurs de la société civile n’étaient pas en désaccord total sur les questions touchant à la légitimité de la gouvernance participative. Alors que les officiels appréciaient les avantages d’une société civile informée et proactive, les acteurs de la société civile se montrèrent conscient de l’importance de leurs liens avec les populations. Dans l’ensemble, les questions de l’influence et du contenu de la politique commerciale étaient étroitement liées dans la gouvernance participative ouest-africaine. Ceci n’est pas en soi un désavantage. Dans chaque système démocratique, les décisions naissent dans un espace politiquement contesté. Puisque chaque prise de décision est intégrée dans un processus de gouvernance, il est possible et souhaitable de continuer à améliorer les modèles. En guise de conclusions, nous proposons quelques leçons à tirer pour la bonne gouvernance commerciale participative.

III. Les leçons à tirer pour la gouvernance commerciale participative

La gouvernance commerciale participative repose sur la présence d’une société civile locale experte sur les questions commerciales et qui opère de manière indépendante. Pour pouvoir participer effectivement aux négociations commerciales, il faut que le modèle participatif soit institutionnalisé au point d’inscrire un droit légal garantissant une place dans les structures de prises de décisions aux acteurs non-étatiques, indépendamment de la popularité des positions avancées. Si les parties étatiques et non-étatiques remplissent ces conditions de base, la gouvernance participative peut améliorer les capacités de négociation.

D’un côté, la société civile ouest-africaine possède une expertise avérée dans le domaine du commerce international et un réseau international qui facilite le renforcement des ressources pour mener une campagne de haute qualité technique. Ceci permit à la région de fonder sa stratégie de négociation sur une base de renseignements plus complète. Des fois, l’approche participative produisit même des alternatives politiques dont l’UE avait initialement nié l’existence, comme dans le cas de l’offre d’accès au marché ou du Plan de l’APE pour le Développement.

De l’autre côté, la présence de la société civile à la table de négociation ainsi que dans les rues pendant certains moments de la négociation, présenta une source de pouvoir politique pour la partie ouest-africaine. En dépit de la dépendance économique de l’Afrique de l’Ouest vis-à-vis de son partenaire de négociation, les campagnes de la société civile combinant plaidoyer politique et activisme apportaient un double-avantage. Puisque les non-étatiques n’étaient pas liés par les mêmes obligations diplomatiques, ils possédaient d’une plus grande liberté de la parole dans les négociations. Dans le même temps, les manifestations publiques, prévalant notamment en fin 2007/début 2008, plaçaient les officiels ouest-africains dans une situation de pouvoir résister aux pressions politiques de la communauté internationale.

Pour porter le modèle en avant, il faut que les partenaires travaillent ensemble de bonne foi, et au plus haut niveau de transparence possible. Pendant nos entretiens, les acteurs étatiques et non-étatiques confirmaient souvent que « finalement, on est tous dans le même bateau » dans la région et que cet état de fait leur permettait souvent de surmonter leurs différends dans les négociations. L’institutionnalisation des procédures et le partage de documents qui exposent clairement le fonctionnement et les positions des différents acteurs peuvent servir à la création du niveau de confiance nécessaire pour entretenir une gouvernance commerciale participative fondée sur la solidarité des parties. Une réflexion commune, profonde et ouverte sur ce que les mécanismes représentatifs et les mécanismes participatifs peuvent emporter à une légitime gouvernance de la politique commerciale reste à être faite, non seulement dans la région, mais dans les pratiques et théories commerciales partout dans le monde. Pour réussir à négocier des meilleurs accords internationaux, les institutions commerciales à travers le monde ont intérêt à s’inspirer du modèle ouest-africain.


[1] Paul Nelson (2001) “Information, Location and Legitimacy: The Changing Bases of Civil Society Involvement in International Economic Policy” dans Michael Edwards et John Gaventa Global Citizen Action London: Earthscan, p.72. Original en anglais: “there is not a single agency … convinced of the value or need to talk with NGOs”.

[2] Entretien avec fonctionnaire public ouest-africain, 21 Juillet 2009, Dakar.

[3] Entretien avec fonctionnaire public ouest-africain, 22 Juillet 2009, Dakar.

[4] Entretien avec fonctionnaire public ouest-africain, 21 Juillet 2009, Dakar.

[5] Le niveau des négociateurs en chef présente une exception à cette règle. Pourtant, à ce plus haut niveau politique, les officiels des institutions étatiques ne retiennent pas le droit à la parole non plus.

[6] Les sociétés civiles du Cap Vert, de la Guinée-Bissau, du Libéria et de la Mauritanie sont mal-organisées et n’envoient actuellement pas de représentant aux rangs de la plateforme.

[7] Entretiens avec membres de la société civile, 7 à 14 Juillet 2009, et avec fonctionnaires publics ouest-africains, 20 à 23 Juillet 2009, Dakar.

[8] Entretien avec fonctionnaire public ouest-africain, 21 Juillet 2009, Dakar.

[9] Entretiens avec fonctionnaires publics ouest-africains, 21 et 23 Juillet 2009, Dakar

[10] Entretien avec fonctionnaire public sénégalais, 10 Juillet 2009, Dakar.

[11] Entretiens avec fonctionnaires publics ouest-africains, 21 et 23 Juillet 2009, Dakar

[12] Entretien avec fonctionnaire public oust-africain, 21Juillet 2009, Dakar.

[13] Entretien avec fonctionnaire public sénégalais, 15 Juillet 2009, Dakar.

[14] Entretien avec fonctionnaire public oust-africain, 23Juillet 2009, Dakar.

[15] Entretien avec membre de la POSCAO, 28 Juillet 2009, Dakar.

[16] Entretien avec membre de la société civile, 30 Septembre 2009, Genève.

[17] Entretiens avec membres de la POSCAO, 3 à 6 Août 2009, Dakar.

[18] Entretien avec membre de la POSCAO, 3 Août 2009, Dakar.

[19] Entretien avec membre de la POSCAO, 6 Août 2009, Dakar.

[20] Steven Bernstein et William D. Coleman (2009) Unsettled Legitimacy. Political Community, Power, and Authority in a Global Era, Vancouver: UBC Press.

Par Silke Trommer,

Chercheuse au Centre of Excellence in Global Governance Research de l’Université de Helsinki dans le volet de recherche “Global Economic Governance and WTO Reform”. Elle enseigne le Droit de l’OMC à la Faculté de Droit de l’Université de Helsinki et la Politique Commericale à la Faculté des Sciences Sociales de l’Université de Helsinki. Son projet de recherche actuel est intitulé Participatory Trade Governance. West African Civil Society in Trade Negotiations with the EU.

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