NEGOCIATIONS COMMERCIALES MULTILATERALES (NCM)

L'AGENCE AFRICAINE POUR LE COMMERCE ET LE DEVELOPPEMENT - 2ACD

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Session de Formation sur l’Afrique de l’Ouest et les Négociations Commerciales Internationales Par 2ACD/OIF

L’Agence Africaine pour le Commerce et le Développement (2ACD), en collaboration   avec  l’Organisation Internationale de la Francophonie (OIF)  a organisé une  « Session de formation sur l’Afrique de l’ouest et les Négociations Commerciales Internationales : OMC, APE et Intégration Régionale ». La Session de formation s’est tenue à Dakar (Sénégal)  du 20 au 22 Décembre  2010, à l’Hôtel Fleur de Lys.

La cérémonie d’ouverture a été présidée par Mr Ismaïla Diop, Directeur de Cabinet du Ministre du Commerce du Sénégal. Son allocution, ainsi que celles du représentant de l’OIF et du Directeur Exécutif de 2ACD ont mis l’accent sur l’utilité et l’importance de la formation pour les pays africains qui se sont lancés sur plusieurs fronts des négociations commerciales (bilatérales, régionales, interrégionales et multilatérales). Ils ont tous considéré que la mise en cohérence des politiques commerciales ainsi que la maîtrise des questions débattues dans les négociations ne sont pas encore garanties pour les pays africains. Ils ont vivement encouragé la tenue régulière de ce genre d’activités afin de former  une masse critique d’experts, suffisamment imprégnés des réalités du Système Commercial Multilatéral et des relations commerciales entre l’Union Européenne et les pays ACP, pour mieux défendre les intérêts de l’Afrique dans les instances de négociations, déjouer les pièges et préserver les efforts d’intégration régionale entrepris dans le cadre de la CEDEAO et de l’UEMOA.

Vingt quatre thèmes portant sur les Accords de Partenariat Economique (APE), l’intégration régionale, le système de l’OMC et  la participation des acteurs non étatiques dans les négociations commerciales internationales ont été abordés durant trois jours par différents experts africains. L’économie de ces thèmes est présentée dans ce  rapport. La formation était ouverte aux fonctionnaires des pays ouest africains qui suivent les négociations commerciales pour le compte leur Etat, ainsi qu’à des représentants du secteur privé et de la société civile.

2. Synthèse thématique

A l’entame des travaux sur le Cycle de Doha, il a été rappelé que l’OMC est une Organisation à vocation universelle instituée par les Accords de Marrakech signés le 15 avril 1994. Elle n’est pas une Agence Spécialisée des Nations Unies. Quarante deux (42) pays africains en sont  Membres. L’OMC repose sur un certain nombre de principes. Le principe de base est la non discrimination qui se manifeste à travers la Clause de la Nation la Plus Favorisée (NPF). Les autres principes qui gouvernent le système commercial multilatéral né des négociations d’Uruguay concernent la libéralisation progressive du commerce par voie de négociations, la prévisibilité grâce à la consolidation de la transparence et la promotion d’une concurrence loyale entre les Membres de l’OMC.

Il a été rappelé les cinq résultats majeurs obtenus lors des négociations de Doha : l’accession de la Chine et du Taipei Chinois ; la dérogation accordée à l’Union Européenne par rapport à ses obligations en matière de non discrimination lui permettant d’offrir des concessions tarifaires préférentielles aux  pays ACP ; la Déclaration sur la propriété intellectuelle (ADPIC) et la santé publique reconnaissant les flexibilités que l’Accord donne aux gouvernements pour remédier aux problèmes de santé ; la  Décision sur les questions de mise en œuvre soulignant les difficultés des pays en développement à mettre en œuvre les règles existantes de l’OMC ; la  Déclaration Ministérielle dénommée « Programme de DOHA pour le Développement » qui établit les objectifs, les domaines et le calendrier des négociations commerciales.

Les difficultés liées aux négociations du Cycle de Doha ont été mises à jour. Il s’agit essentiellement des éléments suivants :

  • Les objectifs ont évolué (de la libéralisation des échanges à l’inclusion de la dimension Développement);
    • Les modalités des négociations ont évolué d’un caractère moins structuré entrainant une participation facultative à un caractère plus structuré qui favorise une participation plus inclusive;
    • L’augmentation du nombre et de la complexité des thèmes;
    • L’augmentation du nombre des membres (153 Membres à ce jour);
    • Le niveau élevé des  ambitions;
    • L’exigence de compétences de plus en plus pointues dans  les négociations;
    • Les principes du consensus et de l’Engagement unique;
    • Les complications dues à la crise financière et économique et  globalement à la situation internationale;
    • Les élections cycliques et les changements politiques dans les pays et au niveau des institutions.

Ces difficultés ne doivent pas pousser les pays africains à penser qu’un échec du Cycle de Doha leur serait profitable. Dans la mesure où les contenus des différents accords de l’OMC en vigueur ne leur sont pas favorables, tout statu-quo leur est défavorable. Une meilleure situation des pays africains ne pourrait résulter que de la conclusion de nouveaux accords, avec des contenus qui tiennent compte des questions de développement.

Sur la crise économique et financière, les négociations  commerciales  et les  leçons pour les pays d’Afrique de l’Ouest, il a été rappelé que les pays africains avaient été mis dans une situation difficile qui a entraîné une diminution sensible des taux de croissance et annihilé petit à petit les progrès économiques enregistrés dans la région depuis 2000. La crise économique et financière compromet également les efforts déployés par les pays africains pour atteindre les OMD d’ici à 2015. La crise actuelle qui a pris racine aux USA, a montré que l’État avait un rôle important à jouer dans le développement économique et que des mesures nationales et régionales sont nécessaires pour faire face.

En effet,  les ménages américains, pour financer leur consommation et l’acquisition de leur logement, n’hésitaient pas à s’endetter auprès des institutions de crédits à des niveaux très élevés et à mettre en gage leur bien immobilier. Les manifestations de cette crise sont perceptibles surtout à travers l’effondrement du marché immobilier et la faillite des établissements prêteurs. Il s’en est suivi une chute de la croissance du PIB en Afrique qui est passé de 4,5% en 2008 à 1,6% en 2009, pour remonter à 4,3% en 2010. La crise financière mondiale a accentué la faiblesse de l’Afrique par rapport à l’architecture financière mondiale, où elle n’est pas partie à la plupart des processus de prises de décisions concernant les règles régissant les flux financiers, au niveau mondial. Deux enseignements majeurs peuvent être tirés de la crise économique et financière :

  • La reconsidération de la structure de gouvernance du FMI pour rendre mieux compte de la composition de l’institution et accorder davantage de place et de poids aux pays en développement.
  • L’adaptation du calendrier et du rythme de libéralisation qui devraient dépendre du niveau de développement des marchés financiers de chaque pays, ainsi que de la vigueur et de la qualité de ses institutions de régulation.

Les pays africains doivent donc se mettre en capacité de tirer profit de la sortie de crise et devraient mettre à profit les négociations commerciales internationales pour valider les mesures suivantes : Créer de vigoureux marchés régionaux ; libérer le potentiel des entreprises privées pour le développement  et approfondir la coopération internationale.

Dans la lignée des négociations du Cycle de Doha, le cas spécifique de l’Initiative Sectorielle sur le coton africain a été traité.  Il faut en retenir que le coton africain était très compétitif sur le marché mondial et que sa bonne qualité faisait l’unanimité. Cependant, à cause des subventions que l’administration américaine verse à ses producteurs pour conquérir le marché mondial, les cours ont brusquement chuté, entrainant la ruine des producteurs de coton africains. Sur la base de ces faits, deux possibilités s’offraient aux pays africains : la première consistait à tenir des négociations avec les Etats Unis ; la deuxième est la voie contentieuse qui passe par la saisine de l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC pour qu’il se prononce sur la compatibilité des subventions américaines avec ses obligations internationales. Finalement, la voie de la négociation a été privilégiée. Dans ces négociations, rien de concret n’est encore établi, car si les questions générales sur l’agriculture (Cycle de Doha) ne sont pas encore réglées, les questions spécifiques, sur le coton notamment, ne peuvent trouver de solution.  Le Bénin et le Tchad avaient opté pour le statut de tierces parties lorsque le Brésil a saisi l’ORD pour dénoncer les subventions américaines sur le coton upland. Le contentieux survenu dans la mise en œuvre de la décision favorable au Brésil a finalement fait que les pays africains ne pouvaient pas en tirer profit.  En fin de compte, il a été préconisé que la seule solution viable non encore explorée reste la saisine de l’organe de Règlement des Différends de l’OMC. Les pays africains devraient l’envisager sérieusement.

S’agissant des négociations des APE entre l’Afrique de l’Ouest et l’Union Européenne, il a été rappelé le caractère discriminatoire des relations commerciales entre l’Union Européenne et les pays ACP. Les préférences commerciales que l’Union accordait à ce groupe de pays ACP étaient incompatibles avec les règles de l’OMC. Cette incompatibilité du droit commercial UE/ACP avec le droit de l’OMC a entraîné un bouleversement des relations commerciales entre les deux partenaires traditionnels et la conclusion de nouveaux Accords commerciaux est devenue quasi inévitable. C’est ainsi que les APE sont présentés comme le nouveau instrument juridique des relations commerciales entre l’UE et les pays ACP.  En Afrique de l’ouest, la négociation des APE est loin de connaitre son épilogue. A ce jour, seuls le Ghana et la Côte d’Ivoire ont signé un APE. Les autres pays continuent les négociations sous l’égide de la CEDEAO. Les enjeux restent énormes :

  • Risque de pertes de recettes fiscales  liées aux réductions des droits de douane et aux détournements de commerce
  • Risques de pertes des parts de  marchés domestique et régional du fait de la concurrence accrue des produits européens importés suite à la libéralisation commerciale
  • Enjeux liés à l’allocation des ressources internes et à la réduction de la pauvreté
  • Accélération du processus d’intégration régionale  en Afrique de l’ouest.

Les blocages essentiels se situent au niveau de l’offre d’accès au marché,  de la clause de non exécution, de la clause Turquie et de la clause dite de Statu quo.  Il a été souligné qu’une offre de 60% d’accès au marché et un délai de libéralisation de 25 ans est une offre raisonnable pour les pays africains tout en restant conformes aux prescriptions de l’article XXIV du GATT. Les difficultés relatives à la signature des APE s’apprécient également du fait que ces Accords mettent en relation des parties qui ont des niveaux de développement inégaux, des parties qui n’ont pas les mêmes droits et obligations dans le cadre de l’OMC. Il s’agit donc d’un Accord Commercial Régional (ACR) mixte, inédit dans les relations commerciales internationales. Les ACR mixtes (APE) ne sont pris en compte par le droit de l’OMC que par défaut.

Il a été mentionné que les bases légales des ACR dans le cadre de l’OMC sont  l’article XXIV du GATT (+ son Mémorandum de 1994); l’article V de l’AGCS et la Clause d’Habilitation. Il existe de sérieuses difficultés d’interprétation de l’article XXIV du GATT qui reste flou et imprécis. Pourtant, les parties aux APE doivent s’y appuyer pour définir leur offre d’accès au marché. Il est apparu que  « le seul consensus qui existe à l’OMC est l’absence de consensus » sur la signification de la “libéralisation de l’essentiel des échanges“. Ni le droit positif de l’OMC, ni sa jurisprudence ne permettent d’avoir une idée claire. Par conséquent, l’offre européenne sur un taux de libéralisation de 80% et un délai de libéralisation de 15 ans est purement unilatérale et les pays africains ne sont pas tenus de la suivre dans ses propositions.

Les barrières non tarifaires constituent aussi une sérieuse inquiétude pour les pays africains dans les négociations des APE, car constituant les armes les plus nombreuses, les plus obscures pour interdire les exportations sur le marché de l’Union Européenne.  L’Europe y est tout aussi dynamique et met en avant ses besoins de protection de ses consommateurs et de son marché intérieur.

Cette volonté s’exprimait déjà dans le Traité de Rome de 1957, à travers l’alinéa 1 de son article 153.  L’OMC est aussi dans la même lignée. Elle tend à garantir la sécurité et la prévisibilité des échanges en avalisant des standards applicables à tous les membres.

Elle s’efforce de concilier la nécessité des règlements techniques et le respect de l’esprit de la liberté des échanges. Ces objectifs légitimes sont, entre autres, la sécurité nationale, la prévention de pratiques de nature à induire en erreur, la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, de la vie ou de la santé des animaux, la préservation des végétaux ou la protection de l’environnement. Pour évaluer ces risques, les éléments pertinents à prendre en considération sont, entre autres, les données scientifiques et techniques disponibles, les techniques de transformation connexes ou les utilisations finales prévues pour les produits.  L’OMC n’élabore pas de normes internationales, mais exigent des parties de se référer aux travaux des organisations internationales spécialisées telles que le CODEX ALIMENTARIUS.

Sur la question des règles d’origine dans les négociations commerciales entre l’UE et les pays ACP, il a été précisé que la  règle d’origine est le  passeport pour la préférence qui garantit l’origine du produit et évite aux donneurs de préférences la réexpédition sur leurs marchés de produits dont le contenu est majoritairement conçu ou fabriqué ailleurs. Les régimes préférentiels, par leur caractère unilatéral, procèdent d’une générosité commerciale des pays développés envers les pays en développement. Mais ils présentent plusieurs limites dont le fait de n’être pas des conventions contractuelles qui leur garantiraient une prévisibilité.

S’il y a des produits pour lesquels l’origine ne fait pas de doute, les méthodes de fabrication et les apports diversifiés dans son processus peuvent aboutir à des produits d’exportations mixtes, voire complexes dont l’éligibilité à un régime d’exportation préférentielle pose problème. Les règles d’origine préférentielles posent des problèmes d’accès aux marchés pour les pays africains. Les bénéfices issus des régimes préférentiels sont limités à cause de la rigidité et de la complexité des règles d’origine. La problématique reste intacte dans le cadre des APE, avec même des possibilités de recul, si l’on tient en compte les nouvelles configurations des APE avec l’Europe. Les règles d’origine contenues dans l’Accord de Cotonou gardent la même complexité. Elles sont aussi présentes, dans les mêmes formes, dans l’Initiative Tout Sauf les Armes qui offre un accès en franchise de droits de douane et sans quotas, aux PMA.

Les subventions constituent aussi de sérieuses barrières non tarifaires abordées dans les négociations entre l’UE et les pays ACP. Les subventions à l’exportation contribuent à entretenir des flux de produits artificiellement compétitifs, favorisant ainsi le détournement des échanges, la réduction des activités économiques liées à l’agriculture et la dépendance alimentaire dans les pays en développement.

Concernant le Programme des APE pour le Développement (PAPED), il a été souligné que certes, il y a un accord sur le montant du financement (6.5 milliards d’Euros)  entre l’Union Européenne et les pays africains engagés dans la négociation des APE, mais la discorde se situe au niveau de la provenance du montant sollicité.  Pour les pays africains, il leur faut de nouvelles ressources financières et non pas de l’argent recyclé et qui était prévu pour les accompagner dans leurs efforts de  développement.  L’Union  Européenne soutient qu’elle n’a que ses instruments classiques (FED, Budget… etc.) pour financer le développement des APE.

Il est aussi apparu que les efforts d’intégration peuvent être sérieusement compromis par les APE et les pays africains doivent faire preuve de vigilance sur les négociations menées avec l’Union Européenne. Avec les APE, il y a un risque de disparition des prélèvements communautaires qui servent à financer le fonctionnement des institutions communautaires (UEMOA, CEDEAO), car les pays africains ne disposent pas de moyens efficaces et durables comme alternatives. L’autre risque est relatif à la pluralité des régimes commerciaux, avec la cohabitation effective de quatre régimes commerciaux en Afrique de l’Ouest : TSA pour les PMA, APE Côte d’Ivoire, APE Ghana, SPG pour le  Nigéria.

En abordant le commerce intra régional en Afrique de l’Ouest, l’accent a été mis sur l’importance de développer d’abord le commerce entre les pays de la région avant de vouloir conquérir le marché mondial. Il faudra aussi, auparavant, lever successivement les obstacles au développement du commerce inter africain.

Sur la question du secteur des Assurances, il a été mentionné que le droit de l’OMC, à travers l’Accord Général sur le Commerce des Services, tend à pousser tous les pays Membres à libéraliser les services, ouvrir les marchés et créer une concurrence mondiale entre toutes les entreprises. Au demeurant, cela risque de porter atteinte aux entreprises africaines et les efforts d’intégration réalisés dans le domaine des assurances. Il a aussi été précisé que les intérêts des pays africains sont virtuels au niveau de l’AGCS, car ils n’ont aucune capacité d’offre.

Concernant la participation des acteurs non étatiques dans les négociations commerciales internationales, il a été noté l’importance de la prise en compte du paradigme multi-acteurs dans les négociations commerciales internationales. Ceci constitue un préalable pour la réalisation d’une Gouvernance Commerciale Participative (GCP). Les acteurs non étatiques sont les premiers concernés par les conséquences des Accords négociés par les décideurs politiques et les positions de négociations doivent refléter les intérêts des acteurs privés (producteurs, organisations patronales, syndicats…etc.) Même si la participation des acteurs non étatiques est nécessaire dans les négociations commerciales internationales, et qu’en Afrique de l’Ouest la Société Civile s’est impliquée dans les négociations des APE, elle est insuffisante car la signature des Accords relève de la compétence exclusive des Etats, d’où la nécessité de gouvernants responsables.

Sur la question des relations commerciales entre l’Afrique et les puissances émergentes, il a été souligné la perte progressive du marché africain par les partenaires classiques, au profit de puissances émergentes comme la Chine, l’Inde et le Brésil. D’ailleurs cette situation a poussé l’Union Européenne à demander l’introduction de la Clause NPF dans les futures relations commerciales avec l’Afrique.

3. Recommandations

D’importantes recommandations générales et spécifiques ont été adoptées à l’issue de la session de formation sur les pays ouest africains et les négociations commerciales internationales.

3.1. Recommandations générales

  • Rechercher la cohérence dans les politiques commerciales à tous les niveaux
  • Harmoniser les positions de négociations commerciales entre les pays africains
  • Assurer la participation effective des acteurs non étatiques
  • Renforcer les capacités techniques à travers des formations de haut niveau
  • Encourager la saisine de l’Organe de Règlement des Différents de l’OMC
  • Renforcer l’assistance technique et financière des pays africains

3.2. Recommandations spécifiques sur les  APE

  • Limiter l’offre d’accès au marché à  60%
  • Fixer le délai de 25 ans pour la libéralisation effective.

Pour que  l’accès aux marchés de l’Union soit une réalité après la signature des APE il faudra :

  • Mettre à niveau les économies nationales (construire des routes, chemins de fer, aéroports, télécommunications, énergie, eau; améliorer l’environnement des affaires);
  • Mettre aux normes internationales le système productif (agriculteurs y compris petits paysans, industriels);
  • accompagner les entreprises composées essentiellement de PME et PMI
  • Renforcer les capacités institutionnelles et humaines de l’Administration ainsi que du secteur privé
  • Maîtriser les règles du système commercial multilatéral de l’OMC, les conditions d’accès aux marchés européens
  • Soutenir les comités nationaux APE pour leur faire jouer pleinement leurs rôles de veille
  • Veiller scrupuleusement sur l’identification des indicateurs de développement et les cadres de référence pour suivre la mise en œuvre de l’APE
  • Renforcer le dialogue politique et relever le niveau (Chefs d’Etat) pour la prise en compte effective de la dimension développement de l’APE

3.3. Recommandations spécifiques sur le PAPED

  • Bâtir une économie régionale compétitive, harmonieusement intégrée à l’économie mondiale et qui stimule la croissance et le développement durable
  • appuyer la région Afrique de l’Ouest pour tirer pleinement profit des opportunités offertes par l’APE et minimiser les effets négatifs de l’accord
  • Faire du PAPED un préalable à la signature d’un APE.

3.4. Recommandations spécifiques sur les obstacles non tarifaires

  • Pour réduire la recrudescence des réglementations techniques ou des standards adoptés par les communautés européennes dont l’effet serait de réduire ou anéantir les possibilités d’accès au marché communautaire des produits présentant un intérêt d’exportation des pays ACP, il a été préconisé la mise sur pied d’un mécanisme d’alerte précoce tous ACP sur les OTC.
  • Veiller à une symétrie dans le  traitement entre les produits originaires de la CE lorsqu’ils entrent sur le marché des pays ACP et les produits des pays ACP quand ils entrent sur le marché communautaire afin de ne pas rompre l’équilibre entre les droits et obligations des parties en matière d’OTC dans les APE
  • La création dans toutes les régions ACP de centres d’expertise pour l’évaluation des marchandises en vue de leur accès au marché de la CE avec le soutien financier et l’assistance de la partie européenne

Les organisations d’intégration (UEMOA- CEDEAO) devraient :

  • Tirer partie des opportunités en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités offertes aux pays ACP par les CE (Trade.com et Aide pour le commerce) pour familiariser le personnel des structures de normalisation et d’évaluation de la conformité et les opérateurs économiques des pays ACP avec les standards et les règlements techniques européens. Cela est indispensable pour accompagner l’essor technologique des  entreprises ACP ;
  • Solliciter l’assistance des communautés européennes à la création d’organismes nationaux ou régionaux ACP de normalisation et d’évaluation de la conformité là où il n’en existe pas ; le partage d’expériences entre les pays ou organisations régionales en matière d’OTC et la pleine participation des pays ACP aux travaux des organismes internationaux de normalisation ont été fortement réitérés ;
  • Mettre sur pied des synergies fécondes entre les pays ACP, les communautés et des agences spécialisées telles l’ONUDI ou le PNUD ayant des programmes spécifiques en matière de standards et de normes ;
  • Solliciter le soutien des communautés européennes à la mise en place de projets d’infrastructures de métrologie (aussi bien la métrologie légale que les installations pour l’étalonnage des équipements de laboratoire qui serviront à assurer la traçabilité) de laboratoires d’essai de produits avec des équipements au niveau technique actuel.

Les Pays africains ont besoin d’être beaucoup plus proactifs dans les négociations en faisant des propositions dans leurs domaines d’intérêt.

Les pays africains ont besoin de renforcer leurs capacités de négociations à travers les programmes d’assistance technique des Organisations Internationales comme l’OMC et  la CNUCED, entre autres.

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